PPP（政府和社會資本合作）近年來狂飆突進(jìn)，隨著近期PPP管理層頻頻發(fā)聲規(guī)范發(fā)展，PPP風(fēng)險(xiǎn)管控力度不斷強(qiáng)化，PPP正由野蠻生長的“起飛期”轉(zhuǎn)向規(guī)范發(fā)展的“平飛期”。
近日，在上海國際會議中心舉辦的第三屆我國PPP融資論壇主會場上，從8000多報(bào)名對象中篩選的1000多位PPP業(yè)內(nèi)人士擠滿了會場，不少人希望從中探尋黨的十九大之后PPP發(fā)展的新方向。
財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在會上表示，要按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。他點(diǎn)出了未來針對地方政府、企業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)。隨后發(fā)表演講的財(cái)政部金融司司長王毅對此進(jìn)行細(xì)化，比如對資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金的PPP項(xiàng)目剔除項(xiàng)目庫。
財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌
一位坐在第一財(cái)經(jīng)記者旁邊的PPP業(yè)內(nèi)人士自發(fā)感慨，PPP風(fēng)向要變了，未來PPP難做了。
而拿了500多億元PPP項(xiàng)目訂單的龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)總裁賴朝暉反而高興。他在會后告訴第一財(cái)經(jīng)，近期公司對PPP合規(guī)性的強(qiáng)調(diào)達(dá)到了前所未有的高度，這對一直規(guī)范做PPP的公司來說是利好。
PPP轉(zhuǎn)向規(guī)范
2014年中央大力推廣PPP模式，希望借社會資本介入來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，進(jìn)而促使政府職能轉(zhuǎn)變，推動財(cái)政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，作為全面深化改革的重要抓手。
近四年中，規(guī)模龐大、速度奇快幾乎是業(yè)內(nèi)人士對PPP發(fā)展表象的共同認(rèn)識。2014年P(guān)PP剛推出，項(xiàng)目數(shù)量和擬投資規(guī)模并不大。但隨著PPP制度體系健全，推廣力度越來越大，PPP呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)，2015年底各地推出進(jìn)入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目6550個(gè)，計(jì)劃總投資額8.7萬億元。2016年這兩個(gè)數(shù)字分別增長至11260 個(gè)和 13.5 萬億元，截至今年9月底，項(xiàng)目數(shù)合計(jì)14220個(gè)，計(jì)劃投資額高達(dá)17.8萬億元。
PPP促使一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目落地，還促進(jìn)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制改革。但PPP的野蠻生長也帶來不少問題，公司對此并不回避。
史耀斌在上述會上介紹完P(guān)PP改革成績后強(qiáng)調(diào)，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。對此，我們應(yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決。
其實(shí)，這并非史耀斌首次談及這些問題，在去年底和今年年中的相關(guān)會議上他曾反復(fù)提起。
而一系列旨在規(guī)范PPP發(fā)展的監(jiān)管風(fēng)暴已經(jīng)刮起。
王毅表示，我們將組織開展項(xiàng)目庫集中清理，對不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”（物有所值和財(cái)政可承受能力）的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。
財(cái)政部PPP中心主任焦小平告訴第一財(cái)經(jīng)記者，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫能進(jìn)能出，我們現(xiàn)在正準(zhǔn)備對現(xiàn)有存量項(xiàng)目進(jìn)行篩選，馬上下發(fā)相關(guān)文件要求各省重新篩選，不符合上述規(guī)定的項(xiàng)目堅(jiān)決剔除，未來規(guī)范力度將會越來越大。
根據(jù)此前規(guī)定，PPP項(xiàng)目如果未納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。
此外，不少投資者也將PPP項(xiàng)目納入財(cái)政部項(xiàng)目庫，作為參與項(xiàng)目投資的一大前提。賴朝暉告訴第一財(cái)經(jīng)，盡管誘惑很大，但公司堅(jiān)決不做未納入財(cái)政部項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目。
地方政府推出PPP項(xiàng)目沖動也在被遏制。為了控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，2015年財(cái)政部發(fā)文要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
隨著不少地方推出大批PPP項(xiàng)目，部分地方財(cái)政支出逼近甚至超過10%紅線，是否遵守10%紅線成為業(yè)內(nèi)討論的熱點(diǎn)話題。
但是，史耀斌在今年進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上明確，要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。而在近日的PPP融資論壇上，他再次重申嚴(yán)守財(cái)政支出的10%紅線。
目前各地正在建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，中央財(cái)政和省級財(cái)政將對接近或超出10%紅線的地區(qū)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。
此外，史耀斌還要求審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。
今年5月，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。
財(cái)政部金融司司長王毅
給大企業(yè)做PPP降溫減速
除了對地方政府推PPP項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模進(jìn)行控制外，中央部委開始控制參與PPP項(xiàng)目投資的企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是國企。
史耀斌在上述論壇上表示，控制實(shí)體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。王毅也在論壇上稱，不少社會資本自有資金實(shí)力不足，“穿透”看（PPP項(xiàng)目）資本金都是借款，“小馬拉大車”。政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。
“要堅(jiān)持‘穿透管理、公開透明’的原則，一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。”王毅說。
第一財(cái)經(jīng)記者了解到，此前PPP市場上已經(jīng)發(fā)生過一些案例，中標(biāo)金額較大PPP項(xiàng)目的社會資本方，最終因?yàn)橘Y金實(shí)力不足等原因而退出。
目前PPP項(xiàng)目社會資本方近七成來自中大企業(yè)業(yè)和國有企業(yè)。PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長、部分項(xiàng)目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行等，加大了大企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近日果子委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中大企業(yè)業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知（征求意見稿）》，要求大企業(yè)對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控。
比如，以建筑施工為主業(yè)的中大企業(yè)業(yè)累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不超過集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他中大企業(yè)業(yè)不得超過20%。資產(chǎn)負(fù)債率高于90%、近 2 年連續(xù)虧損或資金實(shí)力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨(dú)投資PPP業(yè)務(wù)。
另外，為了控住財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭，上述征求意見稿要求單個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃總投資超過10億元或擬開展子企業(yè)資產(chǎn)總額5%的，均應(yīng)由集團(tuán)批準(zhǔn)。對財(cái)政收入主要依賴轉(zhuǎn)移支付的地方，審慎開展回報(bào)方式以政府付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目。
PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，大企業(yè)是主要的PPP社會資本方，未來大企業(yè)投資PPP的趨勢會收緊，這有助于PPP的規(guī)范，對于民營資本來說，機(jī)會更多了。賴朝暉也表示，大企業(yè)做PPP投資額被限制，對龍?jiān)@類民企來說肯定是利好。
為了引導(dǎo)PPP項(xiàng)目從單純關(guān)注項(xiàng)目落地?cái)?shù)量，轉(zhuǎn)向項(xiàng)目規(guī)范和質(zhì)量，王毅在上述論壇上表示，在清理項(xiàng)目庫的同時(shí)，積極鼓勵(lì)支持好的、規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目。中央財(cái)政對符合條件的新建項(xiàng)目有“358”（即針對項(xiàng)目相應(yīng)投資額有300萬元、500萬元、800萬元）的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目有2%的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
“我們正在研究提高獎(jiǎng)補(bǔ)強(qiáng)度，重點(diǎn)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)目標(biāo)，對連片貧困區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目給予更多的傾斜。”王毅說。
另外，為了規(guī)范PPP模式在我國的發(fā)展，此前PPP領(lǐng)域最高的法規(guī)——《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》（下稱“PPP條例”）已經(jīng)公開征求意見。財(cái)政部條法司副司長周勁松在融資論壇上表示，PPP條例已經(jīng)收到社會各界提出的幾千條意見，目前正在對這些意見進(jìn)行梳理歸納，推動該條例盡快出臺。
金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)記者，PPP項(xiàng)目數(shù)量高速增長的時(shí)代已經(jīng)過去，未來PPP會更加平穩(wěn)發(fā)展，更注重項(xiàng)目的質(zhì)量。
“我們寧愿把步子放穩(wěn)一點(diǎn)，把質(zhì)量提高一點(diǎn)，最終目的只有一個(gè)，就是希望PPP之樹在我國能夠常青。”王毅說。
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